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兩會(huì)視點(diǎn):行政管理體制改革呼喚強(qiáng)化行政行為監(jiān)督

  時(shí)間:2008-03-13 10:52    來(lái)源:新華網(wǎng)     
 
 

 

  新華網(wǎng)北京3月13日電(記者李柯勇、李亞彪、吳晶)中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》論及改革緊迫性時(shí)指出:“對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。”

    行政訴訟法,是我國(guó)對(duì)行政行為實(shí)施監(jiān)督的主要法律之一。兩會(huì)內(nèi)外多位專(zhuān)家圍繞這項(xiàng)法律分析認(rèn)為,目前很多行政行為游離于司法審查之外,一些違法行政不能有效制止,百姓合法權(quán)益得不到充分維護(hù)。要建設(shè)法治政府,必須盡快改變這一狀況。

    支持“民告官”的法律“官本位”依然突出

    行政訴訟法1990年實(shí)行時(shí)曾引起社會(huì)強(qiáng)烈反響,因?yàn)槔习傩战K于可以“告官”了,這在我國(guó)法治政府建設(shè)史上具有里程碑意義。

    “然而在18年后的今天,相對(duì)于我國(guó)行政理念的轉(zhuǎn)變,這部法律的部分規(guī)定已經(jīng)明顯滯后了,最突出的問(wèn)題是‘官本位’色彩濃厚。”全國(guó)人大代表、湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)呂忠梅說(shuō)。

    她舉例說(shuō),現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,對(duì)行政案件不能調(diào)解,只能裁決“維持”或“撤銷(xiāo)”。也就是說(shuō),老百姓不滿意政府的某項(xiàng)行政行為,法院只能判定政府“對(duì)”或“錯(cuò)”,沒(méi)有中間途徑可走。而現(xiàn)在廣泛出現(xiàn)的勞動(dòng)、社保、拆遷、征地、環(huán)保等糾紛,多方利益糾葛,常常不是非黑即白的問(wèn)題。法院這樣簡(jiǎn)單裁判,往往是定了性卻不能根本解決爭(zhēng)議,所謂“官了民不了,案結(jié)事不了”。

    全國(guó)人大代表、浙江省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)齊奇指出,立法之初作出行政案件不能調(diào)解的規(guī)定,主要考慮是,作為被告的行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使職權(quán),其行政行為是就是是,非就是非,沒(méi)有商量緩沖余地。初衷是好的,卻對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展實(shí)際估計(jì)不足。

    浙江之星律師事務(wù)所律師袁裕來(lái)的看法是:“調(diào)解是一種讓當(dāng)事人雙方都實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話的方式,通過(guò)調(diào)解,百姓可以獲得與政府平等商議解決問(wèn)題的機(jī)會(huì)。而在現(xiàn)行行政訴訟法中,行政機(jī)關(guān)仍保持著一種居高臨下的姿態(tài)!

    另一個(gè)問(wèn)題是“行政訴訟不停止執(zhí)行”。呂忠梅代表說(shuō):“比如工商局要罰你款,你認(rèn)為它罰得不對(duì),你可以告它,但罰款你還是得先交。在官、民爭(zhēng)議中,現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)行政行為的效力是優(yōu)先的,這也是以維護(hù)行政權(quán)威為出發(fā)點(diǎn)的!

    最高人民法院副院長(zhǎng)江必新指出,我國(guó)推行行政管理體制改革,由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府,行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共治理,其要義是“以人為本”。在傳統(tǒng)法治理念下產(chǎn)生的行政訴訟法,已不適應(yīng)這一要求,如不盡快修訂,將來(lái)會(huì)成為制約行政管理體制改革的一個(gè)瓶頸。

    制度缺失使“官官相護(hù)”有機(jī)可乘

    去年末,深圳公交降價(jià)一事引起廣泛關(guān)注。深圳物價(jià)、交通、財(cái)政三部門(mén)向公眾承諾自12月1日起執(zhí)行“公交降價(jià)”方案,而到了12月1日,部分公交線路票價(jià)不降反升。一怒之下,市民李鐵將三部門(mén)告上法庭,要求他們對(duì)不誠(chéng)實(shí)行為公開(kāi)道歉。而法院的回應(yīng)是,李鐵的起訴“不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”。

    專(zhuān)家分析,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法,“民告官”只能針對(duì)具體的行政行為。李鐵此次起訴涉及的是政府物價(jià)調(diào)整文件,并非針對(duì)某個(gè)乘客,屬于“抽象行政行為”,法院可以不受理。

    江必新指出,行政訴訟法對(duì)受理范圍規(guī)定得過(guò)于狹窄,導(dǎo)致相當(dāng)一部分行政行為不在行政復(fù)議和行政訴訟范圍內(nèi),使得法律監(jiān)督出現(xiàn)了不少“真空”。

    “很多時(shí)候,只要當(dāng)事人一提出打官司,有的行政機(jī)關(guān)上下左右都跑來(lái)給法院做工作,希望不要受理!彼f(shuō),“被告不花氣力證明自己的行政行為是否合法,而把工作重心放在不讓法院受理案件上。如果行政行為確實(shí)沒(méi)有問(wèn)題,為什么不敢理直氣壯地到法庭上面對(duì)審判呢?其中相當(dāng)一些是要規(guī)避監(jiān)督,堅(jiān)持錯(cuò)誤。這樣實(shí)際上使自身的權(quán)威大打折扣!

    湖北首義律師事務(wù)所律師張霞注意到,很多有地方政府背景的企業(yè)在與百姓簽訂協(xié)議時(shí),涉及糾紛解決,都首選“仲裁”途徑,而不是訴訟。他說(shuō):“就因?yàn)橹俨檬钦约汗艿,這給了企業(yè)很大的‘運(yùn)作’空間!

    呂忠梅代表說(shuō),行政訴訟法對(duì)百姓權(quán)益的保護(hù)范圍過(guò)窄,也帶來(lái)了法官認(rèn)識(shí)上的混亂,一些應(yīng)該受理的案件被拒之門(mén)外,不應(yīng)該受理的案件卻受理并作出裁判。特別是一些重大公共利益,沒(méi)有納入法律保護(hù)的范圍。

    江必新進(jìn)一步分析說(shuō),法律制度的缺陷使得“官官相護(hù)”有機(jī)可乘,有的法院怕得罪政府或有關(guān)行政機(jī)關(guān),抱著“多一事不如少一事”的心理,以沒(méi)有主管權(quán)或不屬受案范圍為由,不依法行使司法監(jiān)督權(quán)。

    “如果規(guī)定絕大部分‘民告官’案都可以受理,那么行政機(jī)關(guān)就很難規(guī)避,干預(yù)也很難奏效!彼f(shuō)。

    百姓弱勢(shì)地位呼喚更強(qiáng)行政制約

    律師袁裕來(lái)談到他代理的一個(gè)案例:2006年,浙江海寧市規(guī)劃建設(shè)局建設(shè)一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目工程,建筑用地許可證等手續(xù)尚未辦理齊全,就要強(qiáng)拆一戶市民的房子。市民告到法院,法院認(rèn)定規(guī)劃建設(shè)局違法,可房子還是被拆掉了。

    “這個(gè)案子是‘一邊打官司,一邊拆房子’。政府部門(mén)明知自己的行為手續(xù)有漏洞,還是先拆了再說(shuō)!痹(lái)說(shuō),“為什么如此膽大妄為?就因?yàn)樗麄冎婪ㄔ旱呐袥Q對(duì)行政行為沒(méi)有約束力!

    江必新認(rèn)為,對(duì)拒不履行法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān),行政訴訟法沒(méi)有提供足以排除干擾和阻力的手段。有的被告不出庭、不應(yīng)訴,甚至找借口把原告抓起來(lái)、不讓原告或代理人出庭的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

    齊奇代表則指出,目前政府的“紅頭文件”不在法院裁判范圍內(nèi)。老百姓可以告政府的某項(xiàng)具體行政行為,卻不能對(duì)政府的決定、命令、文件、規(guī)章提出質(zhì)疑。有些地方出臺(tái)的規(guī)范性文件本身就是違法的,可是以之為依據(jù)的違法行為卻無(wú)法追究,這加劇了“部門(mén)利益法制化”的不良傾向。

    多位代表、專(zhuān)家說(shuō),正是由于這些制約,面對(duì)行政機(jī)關(guān),公民、法人一直處于弱勢(shì)地位。老百姓打行政官司壓力大、難度大,不少群眾對(duì)法院是否“官官相護(hù)”、能否秉公執(zhí)法心存疑慮,甚至對(duì)社會(huì)公平正義產(chǎn)生了懷疑。

    “權(quán)利救濟(jì)途徑不暢,致使上訪或以極端方式主張權(quán)利的事件不斷出現(xiàn)!苯匦抡f(shuō),“行政訴訟是一條通過(guò)和平方式解決行政爭(zhēng)端的有效渠道。正當(dāng)渠道走不通,就會(huì)走不正當(dāng)渠道甚至邪門(mén)歪道。信訪部門(mén)只能對(duì)群眾意見(jiàn)進(jìn)行轉(zhuǎn)達(dá)、協(xié)商處理,而無(wú)權(quán)解決行政行為的效力問(wèn)題,處置效果常常不盡如人意?墒怯械男姓䴔C(jī)關(guān)寧肯三番五次花錢(qián)息事寧人,卻不愿意引導(dǎo)和支持群眾走通過(guò)法定程序或其他正當(dāng)程序救濟(jì)權(quán)利,真是令人匪夷所思!

    江必新指出,我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)之一是建設(shè)法治政府。為此,必須健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度,切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,違法要追究。

 
編輯:賀晨曦    
 
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